第三检察部  袁和仁

 

【内容摘要】自我国社区矫正工作开展以来，虽然取得了一定成效，但也面临着许多困境，本文试根据检察机关在监督社区矫正过程中存在的问题，提出一些完善建议，以期提高检察监督的实效性，便于社区矫正工作规范进行。

【关键词】社区矫正；检察机关；检察监督

一、引言

 社区矫正是与监禁刑相对的刑罚执行方式，其适用的广度和深度已成为衡量一个国家文明进步的重要标志。我国的社区矫正，是指将符合条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关，在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动[1]。我国的社区矫正制度经历了2003年开始试点、到2005年扩大试点、2009年全面试行、2014年全面推进等四个阶段，取得了长足的进步和进一步的规范，在实践中也取得了丰硕的成果。但是，从目前检察机关对社区矫正行使法律监督权的现状来看，仍然存在着一些问题，影响着社区矫正制度功能的发挥和效果的实现。

二、当前社区矫正检察监督存在的问题

（一）立法缺陷导致的检察监督法律规定不完善

我国宪法赋予了检察机关的法律监督权力，但从立法现状看，目前我国还没有出台《社区矫正法》,虽然新修订的刑事诉讼法、《刑法修正案（八）》、两高两部出台的《社区矫正实施办法》、《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》中，对社区矫正法律监督工作做了规定，但是这些规定对社区矫正具体监督活动的内容规定得较为笼统，主要以原则性规定为主，对于重点监督内容、法律监督方式和手段等，并未明确。比如《社区矫正实施办法》如第二条第三款规定“人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督”;第三十七条规定“人民检察院发现社区矫正执法活动违反法律和本办法规定的，可以区别情况提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书。交付执行机关和执行机关应当及时纠正、整改，并将有关情况告知人民检察院。”这些虽然规定了检察机关可以通过制发纠违通知书、检察建议书或者采取口头纠正的方式进行监督，但是却没有规定在何种情形下应当制发哪种文书，导致了检察干警在实践中对纠正违法通知书和检察建议书这两种监督手段的混淆。

（二）柔性监督导致的强制力不够

当前检察机关在社区矫正中采取监督的主要手段是通过口头提出意见、制发纠正违法通知书或是检察建议的形式，不仅手段单一，而且无论是纠正违法通知书或检察建议书都不具备强制力，仅仅只是一种督促纠正，因未规定检察机关的救济途径，如发生执行机关收到检察建议书、违法通知书后不予采纳、纠错的情形时，没有相应的处罚措施和处罚标准。虽然根据最高人民检察院2008年颁布的“四个办法”的规定，如果被监督单位不纠正违法，对纠正违法通知书或者检察建议置之不理，可以向上一级检察机关报告，由上级人民检察院向同级被监督单位提出，但这只是将矛盾转移到上级部门之间，问题可能仍然存在，可能也依然得不到解决。在被监督机关不予采纳时，检察机关并没有强制手段，从而导致在实践中检察建议书和纠正违法通知书的效力不彰，检察机关的监督效果需要靠被监督机关的自觉性来实现，难以发挥预期的效果。

（三）监督滞后导致的实效性不强

1.监督时间的滞后性

目前，检察机关对于社区矫正的监督往往是在相关单位的裁定或者决定作出后才开始的，审查的方式一般也是停留在对法律文书内容及刑罚执行过程的监督，却很少介入到有关部门做出裁定或批准的过程中进行监督。如果认为裁定或决定不当，提出纠正意见，有可能会出现检察机关提出纠正意见时，裁定已经发生了法律效力，被执行主体已经被减刑或被假释，甚至早已去向不明。在这种情况下，检察机关很难再在其中发挥出应有的作用。

2.监督方式的单一性

当前检察机关走进到社区服刑人员的生活、工作、学习场所的检查监督行为较少，对社区矫正的监督主要通过定期检察社区服刑人员台账及相关记录的方式进行监督，但对司法行政机关递交给的材料记录与实际情形是否一致，内容是否客观真实，较难以核实。司法行政机关在日常工作繁忙的情况下，容易出现没有对社区服刑人员进行系统的思想矫正教育、没有组织社区服务、没有举行入矫及解矫宣告仪式、矫正档案不完整等情况，而为了应付检察机关的监督检查，往往有意识地采取伪造数据或临时补充记录内容敷衍了事。导致检察监督无法准确及时地纠正社区矫正机构和社区服刑人员的违法行为，影响了社区矫正监督的效果。

（四） 理念不清导致的定位不准

1.检察机关自身定位不准

新修订的刑事诉讼法第276条规定，检察机关有权对刑罚执行活动的合法性进行监督。《社区矫正实施办法》第2条规定：“司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作......人民检察院对社区矫正各执法环节实行法律监督”。但在司法实践中，少部分检察机关插手司法行政机关所承担的考察被矫对象在服刑中的平时表现和心理矫治等活动，变成了司法行政机关的助手。

2.存在重配合、轻制衡的倾向

由于部分检察机关定位不准，在实践中还出现了重配合，轻制衡的监督现象。检察机关如果把自己也置身于社区矫正的具体矫正工作中，就必然淡化了检察监督职能。在发现违法行为的时候，对本应发出纠正违法通知书的以检察建议书代替，对应发检察建议书的以口头纠违代替，人为降低了监督的严肃性和刚性。究其原因，除了上述定位不准之外，还有就是为了缓和与被监督单位的关系，毕竟检察建议书的强制力弱于纠正违法通知书，被监督单位也易于接受。此外，在当前考核体系下，制发纠正违法通知书势必会影响被监督单位的考核成绩，但是又有违法行为不得不纠正，在此种情况下，为了让被监督单位纠正，检察机关不得不妥协，采取了检察建议或者口头纠违的方式。

三、社区矫正检察监督的完善

（一）制定和完善相关法律和制度

1.尽快制定《社区矫正法》

当前检察机关在监督过程中遇到困难和问题，其根本原因在于缺乏完善的法律制度。因此，建议立法机关尽快出台《社区矫正法》，针对社区矫正工作的每个环节、检察机关在社区矫正工作中的监督方式及程序等内容进行具体规定，并强化检察建议和纠正违法通知书的强制力，明确规定如不能及时整改将给予处罚措施，使检察机关在开展社区矫正监督工作时有章可循、有法可依。

2.健全检察机关社区矫正监督制度

在制定《社区矫正法》的同时，重点围绕检察机关在社区矫正工作中各执法环节的监督内容、方式与对抗法律监督的后果上，制定配套的检察监督细则。一是正确定位检察机关职能。要明确检察权是一种法律监督权，要充分发挥检察权在社区矫正工作中的司法监督功能。检察机关的身份是监督者，“只需将社区矫正制度中的司法裁判机关与矫正执行机关工作合法性以及工作人员的职务正当性与合法性纳入监督工作内容即可，而不是自己直接充当矫正者的角色对矫正对象进行教育和帮扶”[2]。二是明确检察机关履行监督职能时的各项权力，比如经常性监督权、纠正违法权等。在经常性监督权中，针对监督滞后的问题，笔者认为还应当赋予检察机关会见权，即随时会见社区矫正人员的权力，向其询问是否存在违法行为；查阅权，即检察机关可根据需要，随时查阅社区矫正机关的有关法律文书及档案资料等；调查取证权，即检察机关在发现违法行为时，可以调取相关资料，询问有关证人等。三是建立相应的处罚规范的法律规定。这是针对检察机关在社区矫正监督活动中提出的检察建议和制发的纠正违法通知书存在效力不足的问题，应当改变只有命令规范而没有处罚规范的法律规定，明确规定不能及时整改将给予的处罚措施。执行机关根据检察机关发出的整改意见，应及时落实整改措施、制止违法行为、追究违法者的责任。笔者认为，为了强化检察监督的刚性，还应当对于纠正违法通知书和检察建议不同适用情形予以规定，规定二者具有不同的强制力，明确纠正违法通知书的法律效力。在应当发出纠正违法通知书的情形中，检察机关发出纠正违法通知书，接收单位必须按照纠正违法通知书的要求限期，审查自己的行为是否违法，如果认为没有违法的，应当及时书面回复检察机关；如果确有违法情况的，要及时纠正或采取有效措施，并制定书面报告送达检察机关。如果被监督机关不予采纳或者不予纠正，应当追究其责任。但对于只需要发出检察建议书的情形中，对于被监督机关不予采纳的情形可以视情形而定，毕竟检察建议书只是检察机关对于其可以更好的开展工作而给予的建议而已，对方可以接受也不可以不予采纳。

（二）适当拓宽检察监督履职的方式

1.加强横向联系，协同出台相关会签文件

目前，在公、检、法、司信息共享平台尚未全面建立的情况下，一是落实好联席会议制度。公、检、法、司四部门定期召开会议，交流情况，协调解决工作中存在的重大问题；二是共同出台有关会签文件。可在文件中明确规定执行机关向检察机关信息报送制度和工作通报制度，明确执行机关抄送有关决定及文书给检察机关的时间[3]；还可以与司法机关协调，要求司法机关以月为单位，将当月增加或者解除矫正的人员名单及基本信息汇总至检察机关，检察机关通过对比自身掌握的社区矫正人员台账，以发现是否存在脱管、漏管等情形。

2.完善社区矫正检察监督的工作方式。检察机关可以采用多种监督方式来进一步规范社区矫正工作。一是定期检察与巡回检察相结合，对社区矫正工作开展定期监督检察的同时，也要开展巡回交叉监督检察，两者结合灵活运用，发挥各自长处。二是案卷监督与现场监督相结合，以案卷监督为主，但不轻信所有案卷信息，需要实际走进社区矫正执行场所进行现场监督。三是开展谈话调查，与社区矫正执法人员、社区服刑人员及其亲属、社区矫正志愿者、社区居民等开展定期或不定期的走访谈话，进一步了解社区矫正执法情况与社区服刑人员的矫正情况。

（三）联合构建大数据库和信息共享平台。

在信息时代，数据库的建立有着非常重要的地位。审判机关、检察机关、公安机关、司法行政机关之间应联合建立社区矫正信息数据库和全国性社区矫正信息共享平台，并明确各部门在使用信息共享平台时的权限。各部门分工明确，各自完善社区服刑人员的具体情况如个人详细资料、具体案情及各阶段的矫正信息等，实现社区矫正决定、执行、变更、解除和法律监督信息的通用与共享。如此，检察机关就可以根据信息共享平台上的实时数据，对社区矫正执行过程进行同步监督，及时发现并纠正出现的不当或违法行为，及时有效的采取监管措施。

四、结语

社区矫正作为一种顺应时代潮流的非监禁刑罚制度，已经进入了一个新的发展阶段，检察机关对社区矫正活动进行有效的监督，可以及时制止和纠正社区矫正执行过程中出现的执法偏差和侵权行为。然而，由于我国社区矫正制度起步较晚，发展还不够成熟，社区矫正监督工作存在一些问题，影响了监督的效果。只有完善立法，健全监督制度，才能保障社区矫正制度的健康发展。