第五检察部  斯金燕

 

【内容摘要】检察机关提起公益诉讼制度是在社会发展新主要矛盾、经济发展新常态、全面深化改革等重大变革的时代背景下，党和人民赋予检察机关的一项新的重要职责。检察机关提起公益诉讼制度也必将对“经济基础”产生反作用力，助力经济转型发展。

一、检察机关提起公益诉讼制度对于实现中国新时代经济社会发展战略部署的重要意义

（一）检察机关提起公益诉讼是检察业务服务经济发展大局，满足人民对美好生活向往的重要制度设计。

探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会部署的一项重大改革任务，是党中央所作出的在新时代、新常态、新主要矛盾背景下深化改革的一项重大制度设计。

2017年6月27日，全国人大常委会第二十八次会议修改民事诉讼法和行政诉讼法，检察机关提起公益诉讼制度正式建立。习近平总书记深刻指出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，目的是充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。我国当前的社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在此种新时代背景下，检察机关应当积极适应新型矛盾的新要求，牢牢把握检察机关提起公益诉讼制度的职能定位，服务经济社会发展大局、为满足人民群众对美好生活的需求而奋斗。检察机关应当充分发挥在生态资源和环境保护、国有财产保护、国有土地出让、食品药品安全、英雄烈士名誉荣誉保护等领域的公益保护职责，为经济社会的深化改革保驾护航。

（二）检察机关提起公益诉讼的主旨在于保护和发展公益，维护最广大人民群众的福祉，为经济转型发展创造有利条件

习近平总书记在致第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会的贺信中清晰地指出“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。”“中国检察机关是国家的法律监督机关，承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。”由此表明，在新时代背景下，检察机关已经成了保护国家利益和社会公共利益的重要力量，检察机关提起公益诉讼正是实现这一神圣使命的重要抓手。检察机关提起公益诉讼的主旨在于保护和发展公益，维护最广大人民群众的福祉，为经济转型发展创造有利条件。

（三）检察机关提起公益诉讼可以督促行政机关依法积极履职，弥补行政保护不足，形成生态环境和社会环境保护合力

检察机关提起公益诉讼一方面作为外部监督力量督促行政机关积极履行维护公益职责，另一方面也弥补了公益行政保护机制不足，解决公共利益受损后缺乏有效救济和补偿的问题，与行政机关一道构建健康、平稳、可持续的生态环境和市场环境，共同推进经济改革发展。检察机关在办理公益诉讼案件过程中发现，不少生态环境破坏、侵害食品药品安全、国有财产流失等案件中都或多或少地存在部分行政机关违法行使职权或者不作为的现象，致使国家利益和社会公共利益遭受损害，大量社会和自然资源被浪费、被破坏，市场秩序出现混乱，阻碍了社会经济的发展。习近平总书记突出强调，“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法权配置，完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”，检察机关利用诉前检察建议、诉前沟通协调、整改效果跟踪监督、提起公益诉讼等手段介入涉及公益保护的行政领域，可以有效防止小问题变成大问题，行政案件进化成刑事案件，小损害变成大破坏，节约管理成本，保护生态环境和自然资源。

二、探索检察机关提起公益诉讼服务经济转型发展的具体方式

检察机关始终以围绕中心，服务大局作为工作的出发点和落脚点，习近平总书记一再强调“要毫不动摇坚持我国基本经济制度，推动各种所有制经济健康发展。”，维护经济社会健康发展便是检察机关工作应当服务的“大局”所在。检察机关提起公益诉讼制度是在社会发展新矛盾、经济发展新常态、全面深化改革等重大变革的时代背景下，党和人民赋予检察机关的一项新的重要职责，它代表了人民群众对更高层次的经济发展阶段的期望，也是顶层设计对经济转型升级迫切需求的回应，而检察机关提起公益诉讼制度也必将对“经济基础”产生反作用力，服务于经济社会的健康发展。

（一）检察机关就生态环境和资源保护领域提起公益诉讼将有助于淘汰落后产能，提高企业利用资源的准入门槛，缓解资源压力，倒逼生产企业转型升级。在检察机关办理的生态环境和资源保护领域公益诉讼案件中，大量污染环境和破环自然资源的企业都为家庭作坊式的生产企业，其生产的多是技术含量低、污染严重的初级工业产品，生产方式也以劳动力密集型、资源密集型为主，规模小，污染大，资源利用率低，生态环境资源的损害和经济利益产出严重不平衡，是单纯利用当地生态资源环境换取微薄利润的生产模式。检察机关自试点以来，严格参照《环保法》、《水污染防治法》、《固体污染防治法》等法律法规的要求，直接或间接督促关停、整治大量污染企业，并严格追究这些企业的污染治理责任，督促缴纳的污染治理费用，大大增加了污染企业违法成本，严格了企业环保责任，对经济的转型升级起到了淘汰落后产能，提高资源利用门槛，遏制了资源的低效利用，倒逼企业采用新技术、新管理模式，转变粗放式的传统生产方式的作用。

（二）检察机关提起公益诉讼有助于廓清市场，为具备更高创新水平、更高技术水平、更高管理水平的优质企业提供市场空间。检察机关提起公益诉讼，一方面会直接或间接地导致不具备污染处理能力和意愿的低效企业被淘汰，减少污染源头，遏制资源过度消耗；另一方面会导致大量假冒伪劣商品以及低质量产品被驱逐出市场，净化市场环境，腾出市场空间。上述两者都会为优质企业提供更广阔的市场空间、更多的资源保障和更有序的竞争环境。如前所述，污染企业中有大量的家庭黑作坊式的生产企业，这类企业的产品多以假冒伪劣的形式出现在市场，以侵犯知名企业商标的形式进行销售，不仅损害消费者的利益，也侵蚀和破坏优质企业的市场环境，无意义地消耗环境资源，淘汰关停这类企业，将起到保护生态环境、保护知识产权、廓清市场的“一石三鸟”的作用，为经济向集约型、环保型的发展模式转变提供有序健康的市场环境和社会环境。

（三）督促企业提供更高品质的产品和服务，保护消费者利益，助力供给侧改革，激发内需活力。目前而言，消费者权益保护还没有明确纳入到检察机关提起公益诉讼的范围内，仅将食品药品安全领域侵犯消费者权益的情形纳入公益诉讼范围。但就公益诉讼发展趋势而言，对消费者权益保护将有极大的可能和必要在后续的改革中纳入到检察机关提起公益诉讼制度中来。我国当前社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的对美好生活需求与不平衡不充分的发展之间的矛盾，这种矛盾具体体现在人们对高质量、多样化的产品和服务的需求，与国内市场存在大量假冒伪劣商品，人们对国产产品信心缺失的矛盾。检察机关提起公益诉讼，一方面可以督促行政机关积极履行职责，清理市场环境，严厉打击侵害消费者权益的违法行为，落实行政处罚，彻底追究违法行为人行政责任，提高违法成本，遏制再犯，警示潜在违法行为人；另一方面，检察机关可以针对违法行为人提起民事公益诉讼，对于构成犯罪的，既要追究其刑事责任，也要追究其民事责任，以弥补消费者的合法权益所受损害。检察机关提起公益诉讼将与行政机关行使监管职权形成互补合力，弥补行政部门执法漏洞，督促行政机关积极依法履职，打击危害市场环境行为，增强消费者对国产产品信心，激发消费内需潜力，助力供给侧改革的顺利进行，平衡供给与需求错位，实现经济转型升级。