第六检察部  姜青 宋颖颖

【内容摘要】近年来，随着我国经济社会的发展和城镇化的推进，从而产生了农村留守儿童这一特殊群体。当前由于农村留守儿童未能得到有效监护，致使该群体存在着多方面的问题。笔者以嵊州市为例，根据该市农村留守儿童现状，指出监护方面存在的问题，并结合该市实际提出通过发挥家庭、学校、政府、社会和司法机关的作用来完善农村留守儿童监护制度。

【关键词】农村留守儿童  监护 问题  制度

当今，我国经济发展日益迅速，人民的生活水平不断提高，也导致了城乡经济发展不平衡以及城乡居民收入差距悬殊。农村父母为了为孩子创造更好的物质生活条件背井离乡外出到大城市谋生，城乡流动的现象在一定时期内将长期存在。以嵊州市为例，小笼包作为嵊州市支柱产业，很多夫妻随着嵊州小笼包外出务工大潮，先后到新疆、甘肃、海南、北京等地经营小笼包店，但由于经济条件的限制，因为户籍、房产等原因，无法把孩子带在身边，不得不将孩子委托给父母长辈或亲友看管照顾，从而产生了农村留守儿童这一特殊群体。

根据教育部《中国教育监测与评价统计指标体系》，农村留守儿童是指外出务工连续半年以上的农民托留在户籍所在地家乡，由父、母单方或其他亲属监护接受义务教育的适龄儿童少年。2016 年 2 月 14 日，国务院发布了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，《意见》指出“留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人”。[1]关于农村留守儿童的年龄，我国民法明确规定了年满18 周岁的公民具有完全民事行为能力，同时年满 16 周岁以上不满 18 周岁能以自己的劳动收入为主要生活来源的公民，也可以视为完全民事行为能力人。而由于未满 18 周岁的未成年人本来就是社会的弱势群体，而农村留守儿童相比较于普通儿童更具有弱势性，所以应将农村留守儿童年龄定为不满18 周岁，更有利于权益的保护。故笔者认为留守儿童的定义应为父母双方或一方外出务工连续6个月以上，另一方无监护能力或者因死亡、失踪、服刑、重残、长期患重病等原因无法履行监护能力的，留其在户籍所在地农村与他人共同生活的不满18周岁的未成年人。

一、农村留守儿童的现状

《中国儿童福利与保护政策报告2019》显示，截至2018年8月底，全国共有农村留守儿童697万人。与2016年的902万余人相比，总数有所下降。以嵊州市为例，根据全国农村留守儿童和困境儿童信息管理系统统计，截至2019年8月，嵊州市共有农村留守儿童1299人，比2018年年底的1452的人有所减少，但数量仍然庞大。其中男性686人，女性613人；其中健康状况总体为健康，仅1人为大病；1298人处于就学状态，一人（出生于2004年）未到就学年龄；委托监护人为外（祖父母）的占绝大多数，为1173人，其他近亲属的为87人，兄弟姐妹的为11人，邻居的为1人。从嵊州市的数据可以看出，大部分农村留守儿童和其祖父母住在一起，小部分和其他亲戚或邻居等住在一起。由于父母不在身边，很多农村留守儿童缺乏安全感，与委托监护人之间有时又存在着矛盾，且在处理矛盾时采取闷不吭声的态度，很少有机会向父母诉苦。由于农村留守儿童的家庭教育出现漏洞，使学校教育与家庭教育不能实现有效对接，再加上当前农村留守儿童健康成长问题还没能引起全社会的广泛关注，导致农村留守儿童这个群体存在很多问题。 

一是人身安全问题。大多数情况下，农村留守儿童由父母口头的简单交付给信赖的人，对于委托监护人具体的权利义务及担负责任并未说明，在法律上也只是笼统的规定为有监护能力，对有监护能力的认定更多是从物质层面上加以考虑，对于监护人的人品、文化程度、心理健康等因素却没多加要求。所以由于委托监护人自身能力不足或不负责任的态度，时常监管不到位。农村文化氛围匮乏加之智能手机的普及，周末和课下作业老师都在微信中布置，“留守儿童”小小年纪人手一部手机沉迷游戏和不良网络信息严重影响了孩子的健康成长。[2]留守儿童是弱势群体，缺乏自我保护的意识和能力，没有父母的直接监护，容易成为不法分子侵害的对象。侵害后又无亲人倾诉，往往得不到及时的发现和处理。加上学校、家庭之间存在安全衔接上的断点，监护人又普遍缺乏安全保护意识和防范防护能力，导致留守儿童伤人或被伤害等安全隐患无处不在。

二是教育问题。孩子的成长是家庭教育、学校教育和社会教育三者相结合的教育体系中进行的。孩子成长过程中，随时会出现思想的变化，心理、生理和学习成绩的变化，这些都需要老师和家长的沟通和交流。而农村留守儿童在成长过程中缺乏父母的关爱与监督，加上由于祖父母、外祖父母文化程度偏低，且多采用溺爱的管教方式，较多地给予物质、生活上的满足，在学习辅导、文化教育等方面则能力有限，无法给予有效的指导和帮助，教育的责任自然就全部落到了学校的身上，然而学校对留守儿童的教育常常得不到监护人的配合。如家长会无人参加，学生违纪或者受到侵害后无监护人配合处理，渐渐导致农村留守儿童目无学校规章制度，常有迟到、旷课、逃学、撒谎和欺负同学等行为发生。

三是心理健康问题。农村留守儿童正处于身心快速发育的青春期，由于缺乏父母的朝夕陪伴与呵护，祖父母等委托监护人又疏于照顾，缺少性格教育和疏导过程，导致这些儿童的性格较为闭塞，对事物缺乏明确的判断力，没有良好的适应能力，长此以往，他们心理产生一定的压力，不善于沟通，很难融入同龄儿童的集体中，变得难交往、难交流。由于长期的负面情绪难以排解，最终变得抑郁，甚至有个别儿童，遇到挫折或者批评，甚至产生轻生的想法。

二、农村留守儿童监护

农村留守儿童这个群体存在诸多问题，深究其原因，无法获得父母的有效监护，是最直接也是最重要影响因素。如何构建有效的监护制度是保障农村留守儿童健康成长的基石，是预防其受到伤害或者实施违法犯罪行为的根本途径。

（一）农村留守儿童监护的定义。

我国民法学界一直对监护的定义众说纷纭，还没有形成通说观点。但从本质上来说，监护的对象是未成年人，而且监护的主要内容是财产方面、人身方面及其它方面的合法权益。但从监护的主体来看，根据法律的规定，只有父母死亡或者丧失监护能力的情况下，其他具有监护资格的人才能按照顺序来担任监护人。针对农村留守儿童这一群体来说，法定监护人大多数是在的，且具有监护能力，只不过是为了生计被迫离开家乡，而使自己的未成年子女留在农村委托他人进行监护。

笔者认为，对于农村留守儿童的监护主体包括父母的法定监护和其他人的委托监护。委托监护包括隔代监护、同辈监护等。隔代监护是当今最常见的委托监护方式，隔代监护的监护人是祖父母、外祖父母。同辈监护也是比较广泛的监护方式，父母外出打工，把孩子们留在家中，由年纪稍微大点的哥哥姐姐来照顾自己的弟弟妹妹。其他委托监护人还有叔伯等长辈、邻居等。根据《民法通则》在监护范围上，规定了保护未成年人人身、财产等权益，但都是笼统的，没有具体予以说明。对留守儿童监护人的监护范围应作出具体的规定：第一，人身安全是第一位的，监护人应当保护好留守儿童的身体健康，在日常生活中照顾和管理教育好被监护人；第二，对于留守儿童的财产予以妥善管理和保管；第三，当留守儿童受到侵害或者与他人发生纠纷时，监护人代理其进行诉讼活动，保障留守儿童权益的实现。留守儿童监护人的职责就是要监护好留守儿童的人身安全、财产及其他合法权益的事项。如果监护人不按照规定履行职责，非为留守儿童的利益进行活动，或者有损害留守儿童的利益情形，比如说随意处置留守儿童的财产的，那么其法律后果可能是被撤销或者无法撤销的情况下进行赔偿损失。另外，监护人如果实施了有害于留守儿童的行为，造成了留守儿童损害的，那么监护人应当承担相应的法律责任，甚至撤销其监护人资格。还有在留守儿童实施了侵权行为造成他人损害的，那么监护人也应当承担相应的民事责任。

（二）当前农村留守儿童监护制度存在的问题

近年来，留守儿童监护侵害事件频频被媒体曝光，例如，2013年南京两女童饿死案，2015 年贵州毕节4 名留守儿童服农药中毒死亡等等。在此背景下，为进一步加强农村留守儿童关爱保护工作，《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号）和《浙江省人民政府办公厅关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》（浙政办发〔2016〕50号）应运而生。我市于2017年召开了嵊州市农村留守儿童关爱保护工作联席会议，并于年底印发了《嵊州市人民政府办公室关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》（嵊政办〔2017〕162号）。2019年9月，我市又建立了农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作联席会议制度，并发布了成员单位职责任务分工。要求加强我市农村留守儿童和困境儿童工作的组织领导和统筹协调，强化部门间协作配合，但在实际操作过程中仍存在不少问题。

1.农村留守儿童相关数据不够详实。农村留守儿童的相关数据是农村留守儿童监护制度的基础。据了解，2017年下半年，我市各乡镇（街道）民政工作人员联合派出所对我市农村留守儿童的相关数据进行了一次大摸排，并将相关信息手动录入全国农村留守儿童和困境儿童信息管理系统。该系统显示，2018年12月底，我市有农村留守儿童1452名；2019年8月，嵊州市共有农村留守儿童1299人。该系统数据虽有所变化，但因基层力量薄弱，各乡镇（街道）对农村留守儿童的定期走访、集中排查方面存在一定不足，故该数据相对基础，更新和动态变化难以体现，甚至出现偏差也无人监管。相关部门联动不够，无法实现信息共享。

2.农村留守儿童监护缺失或侵害问题难以发现。父母作为留守儿童的法定监护人，在法律条文中却没有明确指明父母作为留守儿童的法定监护人应承担的责任以及没有承担责任应受到的处罚。《未成年人保护法》规定: “父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。”委托监护作为农村留守儿童最常见的监护类型，大多数情况下，由父母口头的简单交付给信赖的人，对于具体的权利义务及责任并未说明。对于委托监护人，法律只是笼统的规定为有监护能力，对有监护能力的认定更多是从物质层面上加以考虑，对于监护人的人品、文化程度、心理健康等因素却没多加要求。可实际是这些因素对留守儿童的身心健康成长起着至关重要的作用。除此以外，承担国家监护责任的主体是未成年人所在村委会或居委会或者未成年人父母所在的单位，将国家的责任转移到企业上，无形中增加了企业的压力，而村委会、居委会因为资金以及专业人员的欠缺，并不能很好的保护留守儿童的权益。监护制度落实不到位，往往成为形式，监护缺失或侵害问题就难以发现。

3.农村留守儿童监护缺失或侵害问题难以有效解决。由于父母长期不在身边，缺乏亲情，农村留守儿童的心理容易变得敏感脆弱，极易因一点小事就走上极端；由祖父母、外祖父母或其他亲属、朋友监护的留守儿童的，监护人受自身年龄和教育水平等方面的限制，并不能完全履行好监护职责；而且由于监护监督与惩戒机制的缺乏，监护制度落实不到位，这会使得农村留守儿童的人身与财产权益受侵害的风险增大。由于缺乏相关部门的配合和相关配套机制的建立，在农村留守儿童的监护问题上，往往严重到需行政处罚甚至刑事犯罪的程度才会引起相关部门的重视，且解决的方式和时效都存在一定问题。但实际上，问题都是日积月累，积少成多产生的。

三、如何完善农村留守儿童监护制度

构建有效的监护制度是保障农村留守儿童健康成长的基石，是预防其受到伤害或者实施违法犯罪行为的根本途径。嵊州市要以《嵊州市农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作联席会议成员单位职责任务分工》为基础，建立家庭、学校、政府、社会和司法五位一体的的农村留守儿童监护制度，才能切实加强农村留守儿童的权益保护。

（一）发挥家庭的作用

农村留守儿童产生问题的最大问题是缺少父母的陪伴，而父母在儿童成长过程中扮演着极其重要的角色。对子女的抚养、教育和保护是父母应尽的责任和义务。要转变家长育儿观念，树立责任意识。父母应尽量返乡创业或携带子女务工，做到双方不同时外出务工。如无法做到父母双方不外出务工的，除了应按时支付子女的生活费、教育费等，还应加强与子女的沟通。例如，每天与留守儿童通电话，了解其学习和生活情况，给予足够的关心；定期给留守儿童寄衣物、学习用品；注重和学校的沟通，了解孩子的学习和思想现状。父母也要加强与老师和孩子的委托监护人的沟通，充分了解孩子各方面发展状况，共同商讨教育方法，使孩子从小就能在良好的心理和社会环境中健康成长。农村留守儿童大多由祖父母、外祖父母做委托监护人，只能给予物质、生活上的满足，在学习辅导、文化教育等方面则能力有限，无法给予有效的指导和帮助。可引入退休教师、退休干部担当起留守儿童的“代理家长。“代理家长”主要负责定期与留守儿童谈心、辅导作业、联系家长、走访班主任等，让孩子们在生活上和学习上都能得到较为充分的照顾，从而弥补祖父母、外祖父母精神教育缺位情况。

（二）发挥学校的作用

大多数农村留守儿童处于义务教育阶段，白天大部分时间都在学校的环境围之中，学校作为留守儿童成长的重要基地，需要引导留守儿童正确的思想和观念，展开弥补教育的形式。首先要开展控辍保学工作，落实免费义务教育和教育资助政策，确保农村留守儿童不因贫困而失学。第二，要建立在校农村留守儿童档案。对问题儿童进行针对性的管理和教育，做到及时发现、正确疏导、悉心矫正、有效化解。第三，组建专门服务于农村留守儿童的专业师资队伍，加强对农村留守儿童教职工的专题培训，提高关爱照料农村留守儿童的能力。开设针对农村留守儿童身心发展规律的心理课程，注重对学生进行心理辅导，时刻关注农村留守儿童的心理变化，帮助其摒弃不良的思想意识，形成健康的思想观念。第四，积极开展家校共育。将农村留守儿童的在校状况通过网站、微信等通信工具定期发布，组建微信群，加强老师与父母的沟通，可以定期召开家长会，互相了解农村留守儿童在家、在学校期间的学习生活状态，帮助父母加强与留守儿童的情感联系和亲情交流。

（三）发挥政府的作用

对于农村留守儿童来说，其不仅仅是缺乏父母情感的依托，同时也在于各种不利结构交织以及缺乏可利用资源。[3]政府需要发挥引导作用，提供专项财政资金投入，给予相关配套机制建设的支持，推动民政、公安、辖区乡镇（街道）等多部门的制度建设和联动合作。民政部门要承担起农村留守儿童关爱保护工作牵头责任，统筹推进农村留守儿童关爱保护工作。在会同有关部门开展摸底排查的基础上，健全信息报送机制，指导乡镇（街道）建立翔实完备、动态更新的农村留守儿童信息台账，建立乡镇（街道）儿童督导员、村（居）儿童主任实名制管理制度。儿童主任要定期随访监护情况、组织开展信息排查，及时掌握留守儿童的生活保障、家庭监护、就学情况等基本信息，并及时将信息报送到儿童督导员。儿童督导员负责信息的动态更新，建立健全信息台账，打通关爱服务农村留守儿童的最后一公里。同时进一步加强与教体、公安等部门的信息共享，多渠道发现农村留守儿童监护问题。及时将符合条件的农村留守儿童及其家庭纳入社会救助、社会福利政策保障范围；指导救助站、福利机构发挥兜底作用，及时接收安置公安机关护送的家庭监护缺失、受监护侵害的农村留守儿童。加快孵化培育社会工作专业服务机构、公益慈善类社会组织、志愿服务组织，通过政府购买服务等方式支持其为农村留守儿童提供关爱服务。进一步通过“大爱嵊州”这个社会公益平台，有效整合社会公益组织的爱心资源，为有需要的农村留守儿童提供帮助和服务。

（四）发挥社会的作用

农村留守儿童生活在农村，要发挥基层村民委员会的作用，协助政府部门，定期对委托监护人的监护活动进行监督，发现问题及时向有关部门报告。近年来，我市社会工作者人数、社会工作专业服务机构和志愿服务组织数量不断增多。已成立嵊州市剡缘社会工作服务中心、慈善阳关社会工作服务中心等多家专门社会工作专业服务机构，爱心义工团等多家志愿服务组织。要通过政府购买服务等方式支持社会工作者和服务组织、机构深入乡镇（街道）和学校运用专业知识开展监护指导、心理疏导、行为矫治、社会融入和家庭关系调适等专业服务。发挥共青团、妇联等群团组织的作用，加强志愿者队伍建设，开展大学生志愿者招募工作，组织开展主题志愿服务行动。并鼓励优秀大学生毕业返乡任职农村留守儿童保护工作岗位；依托妇女之家、儿童之家、家庭教育指导中心等活动场所，为农村留守儿童、困境儿童提供课后辅导、心理疏导等关爱服务。

（五）发挥司法机关的作用

司法机关是农村留守儿童保护的最后一道防线。公安部门要加快推进户籍制度改革，有序推进符合落户条件的进城务工人员及家属落户，为其监护照料未成年子女创造条件，从源头上减少农村留守儿童的数量。公安部门受理农村留守儿童有监护缺失或侵害等情况有关报告，第一时间出警调查，有针对性地采取应急处置措施。属于遭受家庭暴力、遭受意外伤害或不法侵害的，公安部门要依法调查取证，协助其就医、鉴定伤情，并及时采取干预措施，并将调查情况通报民政部门和乡镇（街道）通报应急处置情况，配合做好农村留守儿童、困境儿童安全处境、监护情况等调查评估工作。对实施家庭暴力、虐待或遗弃农村留守儿童的父母或受委托监护人，公安部门应当给予批评教育，必要时予以治安管理处罚，构成犯罪的依法立案侦查。检察院受理侵害农村留守儿童权益案件后，要严惩犯罪嫌疑人，依法追究失职父母以及其他侵害人的法律责任；同时协助相关部门保护救助被害被害农村留守儿童，为被害农村留守儿童提供司法救助；发现监护人失职需被撤销资格的情况时，在留守儿相关亲属的申请下，可以支持其向法院提起撤销监护人资格的诉讼；同时加强对公安、法院以及其他相关职能部门履行未成年人保护职责的法律监督。法院要依法及时审理撤销未成年人监护人资格以及变更、指定监护人的案件；严厉惩处各类侵害农村留守儿童权益的犯罪，依法追究失职父母以及其他侵害人的法律责任。

四、结语

未成年人是祖国的未来，保护未成年人是每一个人的责任。《未成年人保护法》是保护未成年人的国家法。今年10月，第十三届全国人大常委会第十四次会议对《未成年人保护法》（修订草案）进行了审议，目前向社会公开征求意见。在原来法条基础上，增加和细化了很多内容。农村留守儿童是未成年人中的弱势群体，更应该得到全社会的关心关爱。完善农村留守儿童监护制度，是做好农村留守儿童关爱保护工作的基础，关系到未成年人健康成长，关系到家庭幸福与社会和谐，关系到全面建成小康社会大局。