第五检察部  陈郁

行政检察与公益诉讼检察作为“四大检察”中的两大检察，其在维护人民群众合法权益，维护国家利益与社会公共利益，促进严格执法、公正司法、全民守法，促进法治政府建设，促进国家治理体系和治理能力现代化上都具有重要意义。下面，对于两者的监督范围如何区分进行粗浅的分析。

一、行政行为的监督主体

《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行诉法》）第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”可见，行政行为受到行政相对人“公民、法人或者其他组织”的监督，监督方式是行政复议或向人民法院提起诉讼。但这种监督权仅限于行政行为侵犯了公民、法人或者其他组织的权益时才能行使。可见，公民、法人或者其他组织是行政行为的监督主体之一。

《行诉法》第一条规定“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”也就是说，当公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时，人民法院有权监督行政机关依法行使职权，即人民法院也是行政行为的监督主体之一。

最后，《行诉法》第十一条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”说明人民检察院也是行政行为的监督主体之一。

二、人民检察院的行政监督职权

（一）人民检察院的行政检察监督职权

张军检察长提出，行政检察“一手托两家”，既维护司法公正，又监督和促进依法行政。毫无疑义，在行政诉讼过程中，检察机关对人民法院的涉及行政诉讼的程序行为与实体行为都要进行监督，同时，在诉讼过程中发现的行政机关违法行使职权或者不作为的，也应进行监督。

那么，对于未进入行政诉讼程序的行政行为，行政检察是否有权进行监督呢？实践当中是有争议的。

《行诉法》对行政检察监督有规定，但《行诉法》仅提到检察机关对行政诉讼实行法律监督，并未提到对诉讼以外的行政行为进行法律监督。因为《行诉法》是一部程序法，它只讲程序问题，故也只能提到诉讼监督，而无法涉及到与诉讼程序无关的行政行为的监督问题。所以从《行诉法》上无法辨识行政检察是否能对未进入行政诉讼程序的行政行为进行监督的问题。

习总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中讲到，“全会决定提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”也就是说，不管是否进入诉讼程序，检察机关都有权对行政行为进行监督。但是，习总书记讲这话的时候，是在“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的大前提下讲的。因此，检察机关有权对行政行为进行监督，不管进入诉讼程序与否，这是明确的，但对于未进入诉讼程序的行政行为，是通过行政检察进行监督，还是通过公益诉讼进行监督，尚未明确。

（二）人民检察院的公益诉讼检察监督职权

《行诉法》规定，“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

三、未进入诉讼程序的行政行为的检察监督方式

违法行政行为的侵害，无非三个方面，一是公民、法人或者其他组织的利益，二是社会公共利益，三是国家利益。第二、第三类对象被侵害时，由于被侵害对象是不特定的，所以由检察机关发出检察建议或者提起诉讼，是公益诉讼检察的监督范围。第一类对象被侵害时，由于被侵害对象是特定的，如果其知情权益被侵害，一般会进入诉讼程序，就由行政检察进行监督。可见，行政检察与公益诉讼检察，最大的区别就在于侵害对象是否特定，如果是不特定的，不特定对象往往不会提起诉讼，所以由检察机关来承担诉讼的职责，如果被侵害对象是特定的，特定对象在知情的情况下就会自己行使诉讼的权利，这就纳入了行政检察的范围。

那么，对于特定对象被侵害后，其未知权益被违法侵害，所以未提起诉讼，这种情况下，是公益诉讼监督还是行政检察监督呢？我们认为，如果个人权益被侵害，同时还涉及两益被侵害的，以公益诉讼检察监督为宜，如果不涉及到两益的，以行政检察监督为宜。

不管怎么分析，行政检察与公益诉讼检察都是检察机关内部的分工，而总属于检察监督的范畴。而对于任何行政行为，都属于检察监督的范围。