嵊州市院 单正来

　　【摘  要】：福利企业是安置残疾人就业的重要途径之一，然而近年来该监管领域渎职犯罪频繁发生，严重危害了公平竞争的社会主义市场经济秩序和福利企业优惠政策的落实推行。本文尝试从分析福利企业监管领域存在的问题入手，深挖该领域渎职犯罪的成因和特点并提出相应的预防对策，以期为福利企业规范管理和案件查办提供有益的智力支持。

　　【关键词】：福利企业 退税优惠 渎职犯罪

　　福利企业是指安置具有一定劳动能力的残疾人集中就业、具有社会福利性质的特殊企业。发展福利企业既能安置残疾人就业、保障残疾人的切身利益，亦可促使残疾人自食其力共享社会发展成果，因而在政策上国家对福利企业给予诸多优惠，通过各种方式减免其费用和税款。据相关统计数据显示：截止到2013年我国约有残疾人福利企业近四百万家，年均退税额约四百多亿元。然而原本一项为残疾人群体谋求利益的政策，却成为某些不法分子敛财、渎职的手段和工具。近年来，绍兴地区各级检察机关共查处民政、税务等部门工作人员玩忽职守、贪污受贿等职务犯罪案3件6人，其中有5人被法院作出有罪判决，涉案福利企业共骗取国家退税款近千万元，对此已不容忽视，相关问题亟待解决。

　　一、福利企业监管领域存在的问题

　　（一）假福企数目泛滥、手段多样

　　由于目前监管当局基本以企业基本情况安排表、残疾职工工种安排表、企业职工工资表、利润分配使用报表、残疾职工名册作为参考标准,而对残疾人员是否参加劳动、是否取得劳动报酬等知之甚少，从而使得诸多企业虽未达到国家相关政策规定的标准，却可以通过编造花名册、报表等虚假材料,冒充福利企业享受国家税收优惠政策。近年来随着国家对福利企业的政策扶持力度加大，这一问题愈发突出，监管部门对残疾职工录用审核、残疾人员的增减确认、月度资格认定以及年检年审实地检查等日常监管工作严重不负责任、消极履职，导致相关冒名福利企业中的残疾职工挂名多、上岗少，而在例行或突击检查时被企业管理者要求到岗“工作”来予以应付，宽松的监管环境让不法企业犯罪方式多样，这样的暗度陈仓，虽然表面光亮、实则影响深远。

　　从假福企的角度来看，在利益的驱动下不思拓展企业市场、更新现有技术设备增强竞争实力，而挖空心思弄虚作假，通过不法手段换取利益，严重威胁其他正常企业的竞争与生存。虽然福利企业的制度设计尚不完善，但企业骗取退税和其渎职的深层原因绝非止于此述，究其本质仍是利益驱动下的权钱交换所产生的“多骨诺牌效应”，这使得该领域渎职犯罪的发生有其相对特殊的根源。如在我院立案查办的嵊州市福利企业管理办公室（以下简称福企办）负责人刘兴浩、工作人员商晓华玩忽职守、受贿案中，绍兴钜丰电机有限公司自2010年1月至2010年9月间吸收残疾职工挂名上岗16人、变相克扣工资致使25名残疾职工的实发工资不到我市最低标准，对于挂名上岗的残疾人，正常不需到企业上班，只需要将残疾证挂在公司，而公司每年年终给予几百元不等的红包予以补偿，在民政、税务部门前来检查时，公司负责人会提前通知他们前来“上班”以应付检查，这是一个实质违法但似乎在日常工作中“形式合法”的怪异现象。本案中，商晓华作为福企办的工作人员身兼重责，但其在发现钜丰公司存在诸多问题时，并未予以调查核实且在年检年审中予以审核通过，就该公司长期存在残疾职工挂名而不实际上岗工作等违法情况放任不管，致使该公司在不符合福利企业税收优惠政策的情况下，违法享受国家税收优惠款共计457万余元。

　　根据相关法律规定：单位和个人不得采用签订虚假劳动合同或服务协议、伪造或重复使用残疾人证或残疾军人证，对企业以残疾人挂名而不实际上岗工作、虚报残疾人安置比例、为残疾人不缴或少缴规定的社会保险、变相向残疾人受贿支付的工资等情况骗取退税的应当依法承担相应的法律责任，但关键是如何让其承担责任，如何打击，在复杂多变的环境中则显得比较盲目。福利企业监管任务的艰巨性、监管环境的复杂性是可见一斑。对不法人员采取上述手段弄虚作假、冒充福利企业，监管人员滥用职权予以认定审核，从而给国家造成重大税收损失的，法律都将予以严惩。目前我院查处的嵊州市福利企业管理办公室原负责人刘兴浩、工作人员商晓华涉嫌玩忽职守罪、受贿罪的两个案件均已被法院依法判决。

　　（二）监管实质分散、合力不足

　　我国目前对福利企业在管理上呈现多部门、多权责、较分散的特点。民政部门往往主要负责对福利企业的资格审批和日常管理；残联负责对残疾人证的管理、认定与发放；税务部门负责对福利企业退税材料的审核和具体税款的发放管理等。因各单位在各自的监管领域各司其职，侧重点各有不同，故对福利企业的监管较难形成合力，通常形式分散，监督各一。在现有制度规范下，福利企业的资格认定应当由民政和税务相互协作、相互监督，共同把关、共同认定。然而现实工作中税务部门因其特殊的专业背景和实际工作精力，导致对其资格的认定往往由民政部门来予以负责，而民政部门又通过设立福利企业办公室等内设机构予以具体实施和办理，从而让本应相互监督的双保险状态流于形式。

　　在上述案例中，刘兴浩作为嵊州市福利企业年检年审领导小组成员兼检查小组组长，在对钜丰公司年检年审实地检查等工作中，未亲自履职带队检查而转由商晓华负责带队，致使其对发现的违规迹象和问题不管不问，在企业提供虚假报表和材料的情况下，予以年审通过，让本应严格的检查监管流于形式化。而这些检查人员手中所握之权力皆过于庞大，监管地位强势，是造成其渎职犯罪的主要原因，如何改变现行权力配置引人深思。从税务部门角度来看，其往往只根据前一阶段的审核材料来予以认定，原本应当是分工配合、相互制约的关系，变得模糊不清。这些粗放的操作方式使得不法分子得以此为媒介继续享受税收优惠政策，而给国家税收造成巨大损失。因而福利企业的骗税不仅仅得力于其多种多样的骗税手段或是相关部门工作人员的权力寻租，而且更重要的是监督制约制度的缺失，形式上有所分工但实质上合力不足。

　　（三）日常监管缺失、抽查形同虚设

　　根据福利企业日常监管的相关规定，福利企业在受到他人举报时或者福企办工作人员在工作中自行发现福利企业存在问题的情况下，福企办的工作人员应当对其进行突击检查，如果发现该福利企业有违法违规行为如存在或可能存在挂靠等不符合条件的，应当对该福利企业残疾职工的用工和工资发放等实际安置情况进行核查并将相关情况抄告给税务部门。民政、税务等部门应当相互配合、相互协作联合对该行政区域的福利企业进行年检年审，主要核查福利企业人数、合同时间、缴纳保险、工资、岗位、设施等六项指标，如果符合条件则检查小组签字确认，反之发现福利企业残疾职工挂靠、安置比例不到等弄虚作假等情况，首先要该企业进行整改，如整改后仍不合格的，要取消该企业的福利企业主体资格，并将取消资格的情况抄告给国税与地税部门，同时还要追缴不符合条件的福利企业已享受的退税款。

　　虽然从规定上看，相关部门的具体监管工作理应较为严格和细致，但相关部门在具体执行过程中，因某些利益因素等影响导致日常监管缺位，抽查形同虚设。如商晓华案，其在2010年至2012年带队前往福利企业实地年检年审和日常监管过程中，发现绍兴钜丰电机有限公司等福利企业的有些残疾职工等级的工种和残疾类型不匹配；每个月的残疾人员增减表比较频繁；部分残疾人看起来并非长期在岗工作、企业可能存在挂靠等情况，但其不认真履行职责，并未对发现的情况进行调查核实。然而日常监管缺失并非单一原因而致，在人情和利益的引诱下，滥用审批权和执法权亦是使得监管形同虚设的重要原因，这其中企业及其管理者固然有虚假隐瞒、弄虚作假，但监管部门的严重渎职和监督缺位，使得监管变为“关照”，抽查沦为形式。

　　二、福利企业领域渎职犯罪的特点

　　（一）资格认定和退税审核成为渎职犯罪的重灾区

　　在我院查办商晓华、刘兴浩案的过程中，发现福利企业主体资格的认定环节是该领域渎职犯罪发生的重灾区，应该说把好这一环节便是守住了防止国家税款流失的首道闸门，其重要性不言而喻。通常状态下，福利企业骗税会采取两种方式：一是假福利企业弄虚作假冒充福利企业实施骗税；二是真福利企业虚增残疾职工人数、挂名上岗，从而提高残疾人上岗率和企业残疾职工的安置比例。于此我们可以看到无论其采取何种方式其实关键点都在于一个主体资格上，取得了则可以实施下一步行为，反之则至此为止。

　　因而不法分子通过各种手段和方式向相关监管部门人员予以行贿，用金钱打开前进的大门。而这些公职人员能否顶住利益诱惑，认真履职尤为关键，因为它危害的不仅是国家公职人员的廉洁形象，更加影响到的是平等竞争的市场经济秩序。国家推行福利企业的相关扶持政策，其目的是通过一定税额的减免，让更多的残疾人能融入社会实现价值，不是让福利企业通过各种不法的手段来虚度扩大其生产和经营规模，甚至是与某些监管人员一道侵吞本该属于残疾人群体的现实利益，这不仅使得国家实施福利企业优惠政策的目的落空，也极大的滋生了贪污腐败分子的生存土壤，让渎职犯罪的发生有了更加隐晦的深层空间。

　　     （二）监管主体消极渎职

　　福利企业领域的渎职犯罪可以说在很大程度上亦源自于监管主体的不履行或不正确履行职责，但我们也不否认部分原因是源于制度体设计上的不完善。民政和税务是监管福利企业的两个核心部门，其职责的履行与否、履行程度、权责意识等都会直接与此领域中的渎职犯罪的发生密切相关。在现实管理福利企业的工作中民政部门通常会下设一内设机构如福企办来具体负责对福利企业的审批、日常管理和年检年审，且往往承担着主要角色，极容易造成权力集中一东独大的现象。而税务部门在申请退税的审批和日常监控工作中，也只是凭借一些形式上的材料予以办理，对民政部门在前一阶段的认定工作具有较强的依赖性，缺乏积极主动的调查与核实，即便个别例外情况，也只是例行公事的到企业走一趟，这都将造成在部分企业在不符合标准前提下，通过审查获取已缴纳税款的减免和退还。如上述案件中，商晓华在检查中确实发现企业残疾职工增减频繁等问题，但在收受贿赂的情况下视而不见予以通过，这洋的不作为给不法分子相对宽松的监管环境，同时也给相关工作人员玩忽职守、滥用职权等渎职犯罪的发生提供了便利的机会。正因为相关部门及其工作人员的如此作为，权钱交易的链条才得以“顺利”的运转起来，当然监管主体的权力集中，造成在审批或年检过程中常以某一领导的意见作为最终意见，而忽略了集体讨论在定调上的协调和制约作用，对于这些亟待引起我们的深思。

　　（三）权责不明，窝案、串案盛行

　　福利企业的主要税收优惠政策就是对税款予以先征后返，即福利企业按照国家税收政策正常缴纳相关税款，然后再按照相关规定和标准予以返还。福利企业骗取税款过程中最重要的环境即是主体资格的认定，而相关人员的受贿、玩忽职守等犯罪也频繁发生于此。按照规定，福利企业主体资格的认定主要是民政部门的权责范围，而随后退税材料的上报、申请和退税执行则实属税务机关的职责，这其中的每一个环节都至关重要且可能是权力寻租的土壤，应该说这种现象并不怪异，但非常危险。一个行贿的行为对面即为受贿，一个国家工作人员为他人谋取非法利益的同时一定为自己谋取了某种利益，或是利用自身职权或是利用上下级关系、裙带关系、个人影响力等等这就使得一个案件的背后往往牵涉着多人、多案，且交汇错结、较为复杂。

　　因而我们更需要明确在此类渎职犯罪背后隐藏的另一个重要问题就是责任的划分和界定。在很多老百姓看来一个福利企业完成骗说往往是退税审核人员的责任，这是直观责任，因为大众看到是在这一环节造成了税款被骗退，虚假材料得以审核通过，这应该是造成渎职犯罪、国家税款损失的重要原因。然而作为法律者我们都很清楚因果关系理论，特别是在渎职犯罪领域其犯罪的发生原因很多，纠结的情况也很多，可谓多因一果。上述案例中，刘兴浩为该办负责人，商晓华为该办工作人员，然在现实渎职犯罪中却相互勾结，彼此依靠，上下串通一气，窝案的局面就自然形成。因此，如果分解去看待责任的话就会在很大程度上造成误区，因为它们是一个紧密衔接的链条，彼此牵扯、彼此作用。

　　三、预防福利企业领域渎职犯罪的对策

　　（一）明确职责、强化监督，完善协作制约机制

　　自古以来无规矩不成方圆，没有监督和制约的权力不是真正的权力。制约或监督应是内外兼存，而非个别孤立，福利企业监管领域亦是如此，监管主体首先需要明确自身的职责如何作为，其次才是自身监督和外部监督相结合下的完整监督体系，因此民政和税务机关应当准确定位自身权限，相互协作、彼此监督，而非各自独立、相互推诿、权责不清。

　　福利企业骗取退税和职务犯罪主要集中在资格认定和退税审核环节，税务机关作为后续实施国家退税的责任部门，其应首先核查的是福利企业是否真正具备主体资格，即将前置性程序的合法性作再次核查；其次需要严格审查核实申请退税的相关材料是否真实，应坚持深入企业进行实质审查而非形式审查，从而确保退税款的发放正确、合法。与此相对民政部门的排头兵作用十分凸显，任务十分艰巨，其亦需做好对税务机关减免税款的执行监督，因为税务部门更多的是依据民政部门开出的相关材料来予以审核判断的，因此其需要保持对税务部门的后续跟进，确保前一阶段的工作实绩不落空，同时也能与税务机关的工作密切衔接。因此二者共同强化本职工作的基础上更多的配合、协调和监督才能保证福利企业正常的税赋减免和减少甚至杜绝监管部门滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪的发生。

　　（二）加大打击力度，严惩职务犯罪

　　随着检察机关打击职务犯罪力度的加大，深入挖掘和解开案中案背后隐藏的利益群体，切实保护国家和人民的利益不受侵害，显得尤为重要。抓住典型，以案说法，做到打击和预防犯罪的双重作用，对凡是弄虚作假、骗取国家税收的，一经查实，一律取消福利企业资格，并追缴当年的退税款，以后年度也不得享受优惠政策，同时对集中安置残疾人就业作出贡献的、企业发展潜力较好的福利企业应给予一定的奖励。但是对于近年来福利企业监管领域渎职犯罪的频发，检察机关需要在打击犯罪的同时，找出原案以多种方式让社会大众知悉，让福利企业的认定、审核、监管、退税等等环节和领域都在阳光下透明的运行。明确民政及税务部门的权力和责任，不让福利企业运行在社会的边缘地带不为人知，做好职务犯罪的预防，将更多的细节向社会公布，从而让福利企业的骗税及渎职犯罪失去生存的必要土壤。

　　（三）创新管理制度、完善监督体系

　　长期以来,福利企业从成立、认定到退税的一系列环节国库部门都没有参与，很难掌握到福利企业的真实情况，在办理退库时，只能依据税务部门开具的退库凭证和企业提供的“四表一册”等批文来办理，无法对其是否达到福利企业条件进行核查，加之国库部门对退税的管理缺乏法规依据，造成目前退税管理中的国库监督这一环节难以真正发挥作用。因此应当修改和完善相关法律增加国库部门的监管职责，这样可以在原先两道保险的上再增加一道，也是对前面工作的有效监督。同时建立监管部门对福利企业的联合普查、定期和不定期抽查和举报稽查等制度则会从动态上对福利企业予以管理，从而防止部分环节和人员以权谋私，玩忽职守，即在一定程度上防止了职务犯罪发生的概率。

　　（四）回归合理的福利企业优惠政策

　　国家推行福利企业优惠政策，其目的不仅在于维护社会的公平与稳定，更重要的是为残疾人搭建一个实现自我价值、拓宽就业空间的平台。虽然我国经济已基本实现从计划经济向市场经济过度，但不可否认在原计划经济体制下，福利企业的相关优惠政策对很多残疾人来说是福音，其解决了残疾人群体的生存问题同时较好的实现了残疾人相当的社会价值。

　　然而现今社会保障制度的日趋完善，依靠福利企业来简单解决残疾人生存问题的思路已经不适合时宜，更不适合现代化的生产和经济发展模式，其作用日渐减弱，正因如此其反之成为一些不法企业和相关监管部门工作人员大肆敛财的温床，在退税利益的驱动下，上下一气形成了巨大的利益链条，这使得残疾人本应享有的国家优惠政策没有得到具体的落实，纠其背后的深层原因无非是一个“利”字，因而我们需要正确认识在经济环境下的残疾职工利益的维护，更重要的要让福利企业的优惠政策得以理性回归，借助深化社会保障制度、制定残疾人福利保障的专门性法律法规等措施，更好的予以保障残疾人的合法权益，从而尽可能的减少福利企业领域渎职犯罪的发生。